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今から始める防災まちづくり ~要配慮者の暮らしを守る~

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JICE REPORT 第38号 国土技術研究センター

2021-01
都市・住宅・地域政策グループ首席研究員 朝日向 猛
都市・住宅・地域政策グループ首席研究員 沼尻 恵子
都市・住宅・地域政策グループ首席研究員 佐々木 正

1 はじめに

東日本大震災では、病院や社会福祉施設、学校等が津波に襲われ孤立したり、逃げ遅れた子どもや高齢者が少なからず犠牲になった。特に、津波に襲われた沿岸市町村での死亡者の過半数は高齢者であった(図 1 参照)。
昨今頻発している気象災害でも、高齢者施設等が被災し、犠牲者を出している。2016 年に岩手県岩泉町で台風により河川が氾濫し、認知症高齢者グループホームを襲った。2020 年の令和 2 年 7 月豪雨でも、熊本県球磨村の特別養護老人ホームを洪水が襲ったことは記憶に新しい。また、2018 年の平成 30 年 7 月豪雨では、岡山県倉敷市真備地区で河川が氾濫したが、地区の犠牲者の約 9 割が高齢者であり、多くが自宅死亡であった。
災害から人命や暮らしを守るため、河川や海岸の堤防、砂防施設等があるが、近年は、こうしたハードによる防御だけでなく、避難計画の作成、土地利用の規制・誘導等、防災と連携したまちづくりが強化されている。


図 1 震災による死亡者の年齢構成の被災市町村全体の人口構成比(岩手、宮城、福島 3 県 3 市町村)
出典:国土交通省都市局,東日本大震災の津波被災現況調査結果(第2次報告),平成 23 年 10 月 4 日

しかしながら、ハードによる防御の完成や建築物・土地利用の規制・誘導等の施策の結果、安全性が極めて高いまちや地域で暮らしていけるようになるには、多大な年月と費用を要する。中長期的には 1 日も早くその実現を目指して整備を進めていくにしても、短期的には確実に避難できる環境を整えることが必要である。 そこで本稿では、高齢者、障害者、乳幼児など、災害時に特にサポートが必要となる要配慮者の観点から、明日にも起こるかも知れない災害に備えて今から始めるべき対策を提案する。

2 防災まちづくりの動向

頻発する災害を背景に、防災まちづくりが強化されてきている。その動向を簡潔に整理する。

2.1 津波防災地域づくり法による警戒避難体制

東日本大震災の津波災害を受けて、2011 年 12 月に津波防災地域づくり法が成立した。同法は、津波浸水想定区域に対して「津波災害警戒区域」を指定し、津波情報の伝達、避難施設等を措置するとともに、要配慮者利用施設(学校、病院、福祉施設)に対し「避難確保計画」の作成を義務づけた。また、「津波災害特別警戒区域」では、要配慮者利用施設の開発・建築の制限を強化する措置が講じられている。
なお、「津波災害警戒区域」は 17 道府県で指定されているが、制限を強化した「津波災害特別警戒区域」は静岡県伊豆市での指定にとどまっている(2020 年 10 月 30 日現在)。

2.2 水防法、土砂災害防止法による警戒避難体制整備

洪水や土砂災害に対して、市町村によるハザードマップ策定が進められている。2005 年にはハザードマップによる住民への周知が義務化された。2013 年には要配慮者利用施設に対する「避難確保計画」の作成が努力義務とされ、2016年の岩手県岩泉町での人命被害を受け、2017 年には要配慮者利用施設において「避難確保計画」の作成が義務化された。

2.3 水災害対策と立地適正化計画との連携

ハザードマップ等による警戒避難体制の整備が進む一方で、災害ハザードが存在する地域への市街化が進み、結果的に災害リスクが残るという課題が生じている。
そこで、2019 年度から水害対策とまちづくりの連携が強化され、市町村が作成する「立地適正化計画」(居住機能や医療・福祉・商業、公共交通等の都市機能の誘導を目的としたマスタープラン)おいて、「居住誘導区域」を指定する際に災害リスクを加味することとされた。
また、2020 年 6 月には都市再生特別措置法が改正され、災害ハザードエリアにおける開発抑制や移転促進、市町村の防災指針の作成等を進めていくこととしている。

3 今から始める防災まちづくり

一般財団法人国土技術研究センター(以下、JICE)では、東日本大震災以降、要配慮者の避難に着目した調査研究を実施している。そこから得られた知見を、自治体や地域コミュニティ、施設管理者等が主体となって進める“今から始める防災まちづくり”として述べる。

3.1 要配慮者利用を意識した施設整備を行う

JICE では、東日本大震災の翌年度の 2012 年度に、国土交通省からの受託調査として「災害時・緊急時に対応した避難経路等のバリアフリー化と情報提供のあり方に関する調査研究」を実施した。これは、高齢者、障害者の災害時・緊急時の避難における課題と対策についてバリアフリー分野でも目を向けて行く取組であった。

(1) 避難施設におけるあと少しの配慮や工夫が必要

避難施設は、応急的・緊急的な対応のために整備されているものであるが、要配慮者にとって災害時に発生する困難な状況を少しでも低減させるための配慮を行っておくことが必要である。
例えば、津波避難タワーの多くは階段で上部へ避難するが、避難訓練では、階段への手すり設置に関する意見が多く出される。手すりがあれば、高齢者や障害者等にとって昇りやすく、避難時間の短縮につながる。広い踏面で、ゆとりある幅員があれば、介助者が支えることもできるし、歩行速度の遅い高齢者等の脇を他の避難者がすり抜けていくことも可能となる。
このような高齢者等の避難に関する課題に対して、どのような配慮や工夫が必要であるか取りまとめた検討成果は、国土交通省のホームページに「高齢者障害者等の配慮事項チェックリスト」として掲載されているので、ご覧いただきたい(図 2 参照)。


図 2 高齢者障害者等の配慮事項チェックリスト(「避難する場所」部分を一部抜粋)
出典:国土交通省
https://www.mlit.go.jp/sogoseisaku/barrierfree/sosei_barrierfree_tk_000035.html

(2) 平常時からのバリアフリー化

避難経路は日常的にも使う動線となる。例えば、避難場所に指定されている学校への道は通学路とも重なる。避難経路の歩道拡幅や段差解消などの改善を行うことは、平時においても安全で、災害時・緊急時にも通行しやすい道路の確保につながる。
なお、避難場所となる学校については、高齢者、障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律(バリアフリー法)の改正が 2021 年 4 月に施行されることとなっており、全ての公立の小中学校が建築物バリアフリー基準の適合義務の対象となる。これにより、避難場所のバリアフリー化が進むことが期待される。

3.2 地域住民や地域企業が要配慮者の避難を支える

(1) 点検マップによる危険箇所の見える化

2013 ~ 14 年度に JICE の自主研究で東京都板橋区内において、地域の NPO 団体と共同して指定避難所である小学校までの避難訓練を行った。
そのワークショップで話し合われた意見を安全マップにまとめて、地域に配布した。マップのオモテ面に避難上の課題と迂回経路等を示すことで、危険箇所と安全な避難経路を見える化するとともに、ウラ面には中長期的に取り組むべき避難路整備の方向性等を示すことで、住民と行政の双方がまちを改善していく努力を継続するという意識を共有するものとなった。
この取組みについては、JICE WEB サイトにおいて公開中である。
www.jice.or.jp/reports/autonomy/cities

(2) 福祉施設の避難誘導を近所で助け合う

2015 ~ 16 年度に自主研究で仙台市内の障害児放課後デイサービス施設において避難訓練を実施した。東日本大震災を経験した施設であったため、指定避難所までの移動は円滑・迅速に行うことができたものの、施設側では、時間帯によってスタッフ人数が変化し、場合によっては避難時に混乱が生じることも想定された。
そのため、平時から近隣と連携し、いざという時には助けを求めることができる、“ご近所ネットワーク”の構築の必要性が認識された。

(3) 地域企業と連携した避難確保計画を作成

2017 年に要配慮者利用施設において「避難確保計画」の作成が義務化されたことを受け、JICE では国土交通省からの受託事業において「避難確保計画作成の手引き」を作成し、ケーススタディを実施した。
例えば、2019 年の令和元年東日本台風で被災した宮城県白石市のグループホームでは、地域と連携した避難確保の検討を行っている。自動車販売会社が市と災害時に福祉車両を提供する協定を結び、車両を避難に活用することで避難時間を短縮することができる。このように、地域企業が保有する資源に着目し、連携することは避難確保する上で有効である(図 3 参照)。

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