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災害や老朽化への「備え」を考慮した広域道路 ネットワークの整備と今後の展望について

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JICE REPORT 第38号 国土技術研究センター

2021-01
道路政策グループ上席主任研究員 丸山 大輔
道路政策グループ首席研究員 中村 滋
道路政策グループ研究員 池下 英典

1 はじめに

2011(平成 23)年 3 月 11 日に発生した東日本大震災において、我が国の広域道路ネットワークの根幹を形成する高規格幹線道路は、被災地での避難路の役割を果たした他、ネットワークとして広域の迂回機能を発揮した。一方、2016(平成 28)年 4 月に発生した熊本地震や平成 30 年7 月豪雨では土砂災害によりネットワークが途絶し、道路構造面からの課題も浮き彫りになった。
2020(令和 2)年 6 月にまとめられた「新たな広域道路ネットワークに関する検討会」中間とりまとめにおいては、広域道路の階層化と災害に強い道路が強調され、災害時でも人流・物流を途絶しない道路ネットワーク構築の方向性が示された。
これらを踏まえ、広域道路ネットワークの耐災害性を強化し、国土強靭化を実現する上での災害に備えたリダンダンシーの確保、ルート選定や構造など、ネットワーク面や構造面、災害前の対策や災害後の行動等の災害への「備え」面での具体的に留意すべき点について政策提言を行う。

2 東日本大震災で高速道路が果たした役割

東日本大震災では、広域的な高速道路ネットワークを活用して、全国から救援部隊などが被災地や被災地周辺の活動拠点に駆けつけ、救助・救援活動が行われた。
震災によって、東北自動車道や常磐自動車道などが広範囲にわたって被災し、被害箇所約 350 箇所、延長 854km にわたり交通に支障が生じたが、地震翌日の 3 月 12 日の早朝には東北自動車道等の仮復旧が完了 1)し、その後のくしの歯作戦の“軸”として緊急車両の通行を支えた。
また、関越自動車道や北陸自動車道、磐越自動車道をはじめとする高速道路は、中部地方以西や日本海側の港湾などとくしの歯作戦の“軸”を連絡する緊急輸送路として、大きな役割を果たした。
さらに、一般道の国道 45 号が津波で寸断される中、津波を考慮して整備された三陸沿岸道路は、住民避難や救援のための「命の道」として機能した(図 1)。


図 1 緊急輸送路として機能した三陸沿岸道路(釜石山田道路)2)

仙台東部道路の仙台若林 JCT ~名取 IC 間においては、盛土構造(7 ~ 10m)の道路上に約 230 人が避難し、津波からの難を逃れ避難空間としての機能を果たした。
また、盛土構造は内陸部への津波・がれきの進入を抑制するなど、防災・減災機能も発揮した 3)。

3 東日本大震災後の災害における課題と対応

東日本大震災後も、激甚な自然災害が頻発しており、主要な幹線道路が被災して通行止めが発生している。しかしながら、ネットワークによるリダンタンシー確保や往復 4 車線道路の暫定対面通行等により、速やかに交通機能を確保し、復旧活動を支援した事例が見られる。ここでは、具体的な事例とともに災害における課題と対応を述べる。

3.1 ネットワークによるリダンタンシー確保

「平成 30 年 7 月豪雨」では、東西の大動脈である山陽自動車道が、道路区域外からの大量の土砂流入等により通行止めとなった。しかしながら、中国自動車道や山陰自動車道が迂回路として機能(図 2)し、広域交通が確保された。中国自動車道は平常時の約 5 倍、大型車は約 10 倍の交通量となり、リダンタンシー機能を発揮し 4)、道路のネットワーク機能の強化の重要性が示された。


図 2 図 2 山陽自動車道 被災状況 5)

広域的には迂回路が確保された一方で、広島空港へのアクセスとしては、山陽自動車道・広島呉道路ともに被災し、広島市との高速道路アクセスが途絶した。早期の通行止め解除が求められ、通行止め開始から 8 日後に河内 IC ~広島 IC間の通行止めを解除し、山陽自動車道が全通した 4) 6)。
一方、2016(平成 28)年 4 月に発生した熊本地震では、盛土の崩壊、切土のり面の崩壊、橋梁の損傷、高速道路上の跨道橋の落橋などで、熊本県内の緊急輸送道路約 2 千 kmのうち 50 箇所で通行止めが発生した。この災害によるネットワーク途絶が契機となり、平常時・災害時を問わない安定的な輸送を確保するために、道路法が改正され、2018(平成 30)年の重要物流道路制度が創設された 7)。

3.2 往復 4 車線道路の一時的な対面通行運用

「平成 30 年 7 月豪雨」では、広島呉道路において、道路区域外からの土石流により本線盛土が崩壊した。当該道路は、暫定 2 車線整備であったために上下線ともに通行止めとなり、緊急車両の通行空間すら確保できず、施工ヤードの確保も困難であった。このため、通行止め解除までに約 2 ヶ月半もの期間を要した 6) 8)。中国地方は広島県を中心に真砂土が広範囲に分布しており 9)、非常に強い降雨があると激甚な土砂災害が発生しやすい。今回の豪雨では土砂災害により鉄道、車道が寸断された。広島呉道路の被災箇所近傍や、広島市と呉市を結ぶ国道 31 号(全長約 36km)の背後地には、1907 年の洪水・土石流の被害を記した「自然災害伝承碑」が 3 基も設置されており、過去にも同様の災害があったことが伺える。なお、坂町小屋浦地区に設置された碑には、土石流で 44 人が亡くなった等の旨が記載されている(図 3)が、十分知られておらず、危険性も認識されていなかった 10)。
一方で、高知自動車道では道路区域外の山腹斜面が崩落し、大量の土砂とともに上り線の橋梁上部工が流出する事象が発生したが、当該区間は往復 4 車線の上下線分離構造で、被災しなかった下り線の 2 車線を利用した対面通行運用(図 4)で早期の交通解放が実現できた 11)。
これらの事例から、災害から速やかに復旧・復興するためには、交通量によらず 4 車線確保が有効であることが示された。

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