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南海トラフ地震や気候変動を踏まえた 津波・高潮の防災・減災対策の取組に関する一考

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JICE REPORT 第38号 国土技術研究センター

2021-01 河川政策グループ 副総括 ( 研究主幹 )  岡安 徹也

1 津波・高潮災害と想定最大外力の想定

1.1 我が国における主な津波・高潮災害の概要

我が国は、四方を海で囲まれ、沿岸部には人口や資産、経済活動が集積している一方で、古来より幾度も津波や台風の襲来に伴う高潮・高波による激甚な浸水被害を経験してきている。
近年では、1993 年北海道南西沖地震による津波災害、2011 年東北地方太平洋地震(東日本大震災)による津波災害、1999 年台風第 18 号による八代海での高潮災害、2004 年台風第 23 号による室戸市菜なばえ生の高潮災害、第2室戸台風の観測記録を超える最高潮位を記録した 2018 年台風第 21 号による大阪湾の高潮災害など、各地に甚大な人的物的被害をもたらした。看過できない重要な知見や教訓を与えてくれている。

1.2 津波における想定最大外力の設定の考え方

津波の外力設定は、東日本大震災の津波によって沿岸地域が激甚な被害を受けた経験を踏まえて、L2津波及びL1津波の2つのレベルの津波外力を想定し 1)、それぞれに対応した必要な対策を取ることを基本としている。
L2津波に対しては、なんとしても人命を守るという考え方に基づき、ハード対策とソフト対策を組み合わせた多重防御により被害を最小化させるため、津波防災地域づくりに関する様々な取組が進められている。
L1津波に対しては、人命、資産等を守る観点から、海岸堤防の整備等のハード対策を基本として被害の防止に取り組むこととしており、海岸法に基づく海岸保全基本方針(H27.2.2 農林水産省 国土交通省 告示第1号)においても、「過去に発生した浸水の記録等に基づいて、数十年から百数十年に一度程度発生する比較的頻度の高い津波に対して防護することを目標」としている。
また、海岸堤防は、海岸保全施設の技術上の基準・同解説(2018 年 8 月)において、「設計津波(原則として、数十年から百数十年に一度程度発生する比較的頻度の高い津波を定める)の作用に対して、津波による海水の侵入を防止する機能を有するもの」とされている。
海岸堤防がL1津波の高さ未満である場合、L1津波に対して津波防災地域の安全度を確保するための措置を講じることが、海岸管理者等に求められることとなる 2)。
海岸堤防の高さは、津波の履歴や経済評価のみから決めるべきものではなく、海岸管理者が地域の状況や意向を十分に踏まえて総合的に決定すべきものであり、その他の避難施設や津波防護施設等の整備も含む総合的な津波対策の一つとして定められることにも留意する必要がある 3)。


図 1 津波に対する海岸堤防の取り得る高さの範囲
(出典:国土交通省 3))

1.3 高潮における想定最大外力の設定の考え方

海岸法第 2 条の規定に基づく海岸保全基本方針(H27.2.2農林水産省 国土交通省 告示第1号)において、高潮の外力設定は、「高潮からの防護を対象とする海岸にあっては、過去の台風等により発生した高潮の記録に基づく既往の最高潮位又は適切に推算した潮位に、適切に推算した波浪の影響を加え、これらに対して防護することを目標とする。」となっている。
「気候変動に関する政府間パネル」による第5次評価報告書(2013 年)4)では、気候システムの温暖化には疑う余地がなく、大気と海洋は温暖化し、雪氷の量は減少し、海面水位は上昇していること、更に、21 世紀の間、世界全体で大気・海洋は昇温し続け、世界平均海面水位は上昇が続くであろうことなどが報告されている。
今後の気候変動による高潮・高波への影響を考した外力の設定は、海面上昇量は観測結果の傾向の外挿及び予測データを用いて将来予測される平均海面水位の上昇量を考慮することは可能であるが、現時点の潮位偏差や波浪(波高や周期)の予測や定量化は、平均海面水位の上昇量に比べて、不確実性が大きい。


図 2 気候変動による高潮・高波の外力変化イメージ
(出典:国土交通省 3))

2020 年 7 月に公表された「気候変動を踏まえた海岸保全のあり方(提言)」において、気候変動を踏まえた海岸保全の基本的な方針として方向性が示されている。以下に提言を示す 5)。
「高潮の海岸保全の目標は、2℃上昇相当(RCP2.6)を前提としつつ、広域的・総合的な視点からの取組は、平均海面水位が 2100 年に1m 程度上昇する予測(4℃上昇相当(RCP8.5))も考慮し、長期的視点から関連する分野とも連携することが重要である。海岸保全の前提とする平均海面水位の上昇量予測が2100年以降に1m度を超えることとなった場合には、改めて、その時点における社会経済情勢等を考慮し、従来の海岸保全の考え方による対応の限界も意識し、多様な選択肢を含めて長期的視点から適応策を検討することが考えられる。」

2海岸におけるハード・ソフトが  一体となった防災・減災の取組事例

2.1 津波におけるハード・ソフトが一体となった防災・減災の取組

津波防災地域づくりに関する法律第 3 条の規定に基づき策定された津波防災地域づくりの推進に関する基本的な指針(2011 年 12 月)において、最大クラスの津波が発生した場合でも「なんとしても人命を守る」という考え方で、地域ごとの特性を踏まえ、既存の公共施設や民間施設も活用しながら、ハード・ソフトの施策を柔軟に組み合わせて総動員させる「多重防御」の発想により、国、都道府県及び市町村の連携・協力の下、地域活性化の観点も含めた総合的な地域づくりの中で津波防災を効率的かつ効果的に推進することを基本理念としている。
津波リスクから人命及び資産を守るため、津波防災地域で講じることのできる措置は下図のとおりである。

図 3 津波対策として講じることができる措置イメージ

(1) 静岡県伊豆市における取組事例

2018 年に津波災害特別警戒区域を指定(指定第 1 号)した伊豆市は、地域のくらし観光業をはじめとする産業を維持しながらも、災害リスクからの安全・安心を確保 していくことが重要との共有認識のもと、海岸堤防は現行堤防高とするものの、浸水想定区域全域を津波災害警戒区域として指定し、さらに基準水位 2m 以上の範囲を津波災害特別警戒区域として指定した上で、観光客の避難誘導や地域特性を踏まえた訓練の実施など、観光防災の取組を推進し、「観光、環境、防災のバランスがとれた海と共に生きるまち」の実現を目指している。

(2) 静岡県吉田町における取組事例

吉田町では、「シーガーデンシティ構想(2016 年 3 月)」を発表し、1000 年に一度の大地震による大津波に対する備えとして、町に新たな安全を創出する「津波防災まちづくり」と防災公園(仮称)やシーガーデン(多目的広場・海浜回廊・県営吉田公園など)において「賑わいの創出」を図り、この2 つを有機的に連動させることにより、新たな安全と新たな賑わいの創出を図る。
そのうちの「津波防災まちづくり」において、① 命を守る対策 ( 静岡モデルによる堤防整備)、② 財産、生産活動を守る対策、③ 被災時の生活支援対策、という施策を掲げている。

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